美国AI出口管制草案被批评：过度监管将把芯片市场拱手让给中国

“拜登政府的《人工智能扩散出口管制框架》（Export Control Framework for Artificial Intelligence Diffusion，简称：《出口管制框架》）将成为有史以来对美国科技行业最具破坏性的政策之一。”近日，美国云巨头甲骨文执行副总裁Ken Glueck公开批评了即将发布的AI新法规，甚至称该法规是“把芯片市场拱手让给中国”。

2024年12月2日，美国商务部工业与安全局（BIS）再次发布一项临时最终规则（IFR）《新增两项FDP规则，并完善关于先进计算和半导体制造物项的管控》。该AI法规试图在近两年的出口管制立法基础上，根据人工智能发展趋势，对于先前限制手段进行查漏补缺，以进一步削弱中国先进半导体的生产制造能力。

然而，Ken Glueck指责BIS将严厉的新法规应用于基本上不受监管的公共商业云，正扼杀创新，扼杀新兴商业模式，“如果没有充分考虑规则的影响，我们很可能会将全球大部分人工智能和GPU市场拱手让给我们的中国竞争对手。” Ken Glueck还直言，“除了之前明确表达和商定的国家安全问题外，我们需要政府让路。”

对控制GPU存在根本性误解

从2022年开始，美国一直不断强化对中国半导体设备以及AI技术的出口管制，且不断查漏补缺，封堵任何技术不受管控的可能性。其中，以GPU为代表的高性能AI芯片是美国管控的重点对象。

与传统的CPU不同，GPU既可以纵向扩展，也可以几乎无限的方式组装成大型集群（即横向扩展），其效用来自于运行大量GPU来同时完成许多任务。比如，GPU在机器学习和神经网络所需的数学运算方面表现出色。而且，在训练大型语言模型 (LLM)时，GPU可以为推理工作负载提供底层计算。过去几年，美国一直不断下调对中国出口的AI芯片的性能，以使美国对华保持绝对的技术优势。

然而，Ken Glueck认为，美国拜登政府对其试图控制的GPU存在根本性的误解。Ken Glueck指出，如果通过简单地添加更多（即使性能更低的）GPU来解决问题并实现低成本时，控制GPU就没有意义了。

Ken Glueck特别提到，AI芯片还有一个最大的问题就是产能。然而，《出口管制框架》却试图制定一系列国家配额，以限制任何单个国家获得过多的美国GPU。但以华为、腾讯、阿里巴巴等中国企业在中国政府的政策支持下，可以低成本地添加更多低性能的GPU来完成AI训练任务，实现在全球范围内部署。

而且，实际上，全球很多企业都愿意为高性能的AI芯片支付高价，而美国在这一领域恰恰拥有最强大的优势。但BIS值得信赖的“AI 20”名单国家和地区将新加坡、墨西哥、马来西亚、阿联酋、以色列、沙特阿拉伯和印度，甚至一些北约成员国都排除在外。这一名单将把“AI 20”名单之外的国家和地区都推向中国。

Ken Glueck表示，“我们在非洲电信业看到了这种情况。美国将整个非洲大陆的电信业务交给了华为，使非洲大陆基本上对美国的利益视而不见。”而现在，《出口管制框架》正在为这种情况的出现创造条件，也实际上是在帮助中国政府再次补贴中国企业，扩大其规模和可用资源，以抢占市场份额并控制全球人工智能发展的未来。

《出口管制框架》存在过度监管

目前以及未来很长时间，AI和GPU最常见的用途是为更大型云服务或系统中的新功能提供支持。而越来越多的企业将使用自己的数据训练AI模型，以提高生产力和创造差异化，创造全新的产品和效率。

比如，AI用于减少欺诈并提高银行和保险等行业的合规性。公共部门实体正在使用AI来提高公共安全。SaaS应用程序（如客户关系管理、供应链、企业资源计划）使用AI代理来提高性能和生产力。移动应用程序出于同样的原因使用AI代理。搜索和推荐引擎使用AI来改进和更好地定制结果。

Ken Glueck表示，这些工作负载或AI技术及其所依赖的GPU的用途均不构成国家安全隐患。

实际上，《出口管制框架》也承认AI为整个行业和社会带来的好处，但却把重点放在不受限制地使用GPU所带来的高度假设的双重用途问题以及对所谓“转移”或“聚合”的担忧上。Ken Glueck认为，这些担忧是没有根据的，因为GPU供应链受到严格控制，意味着它们的架构、实现或支持方式都限制了它们在其他地方的使用，包括用于恶意或令人担忧的目的。

然而，《出口管制框架》忽视了一个基本事实：人工智能是所有公共商业云的一个特征。全球数百甚至数千个托管商业云服务的数据中心已经部署和使用了大量GPU，但数量远远少于引发国家安全问题的程度。

Ken Glueck介绍，这些GPU及其嵌入的系统由美国云提供商部署，受到严密监控，因为它们能为其支持的服务创造收入。然而，《出口管制框架》并没有精确地监管特定的令人担忧的活动，而是有史以来首次在一项临时最终规则中监管全球几乎所有的商业云计算。

而Ken Glueck也指出，如此具有重要影响力的AI新法规却没有与行业以及可能受波及影响的企业进行较长时间的磋商和洽谈，而是将要匆匆去实施与执行。IFR新规颠覆了美国数十年的出口管制政策，其不是围绕一组简单的受限制国家进行控制，而是对AI技术和GPU施加全球许可要求，可以说是无处不在。

尽管“AI 20”名单国家和地区的监管待遇略好于世界其他国家，但美国云提供商为这些最亲密的盟友提供服务时也陷入了监管泥潭。Ken Glueck介绍，BIS追溯监管全球云GPU部署，缩小了美国云和芯片供应商的全球市场，实际上也是告诉这20个盟友，只有同意新的单方面强加的条款（包括认证和半年报告要求），才能信任他们。

IFR新规正在扼杀美国人工智能优势

Ken Glueck认为，BIS的临时最终规则 (IFR) 将进行一项极其复杂且范围过广的尝试，旨在以国家安全的名义对人工智能和GPU进行监管。尽管业界都同意美国必须控制GPU在特定领域的访问权，比如使用AI加速大规模杀伤性武器的建模和开发，以及前沿模型开发，有可能创造通用人工智能 (AGI)，但BIS没有制定专门针对这些和其他高风险用途的监管方案。

Ken Glueck表示，《出口管制框架》远远没有达到这个目标，而是选择破坏美国在云计算、芯片和人工智能领域的领导地位。

而且，IFR新规还与2024年2月5日美国国家情报总监办公室《美国情报界年度威胁评估》和2024年4月26日美国国土安全部《关于降低人工智能与化学、生物、放射和核部门交叉风险的报告》中对威胁范围的界定有很大偏差。

值得一提的是，《出口管制框架》设立了UVEU（通用验证最终用户），即美国云超大规模提供商，将享受更快的访问权限，在全球范围内提供GPU。然而，Ken Glueck指出，UVEU的问题在于它们带有附加条件，将UVEU永久地束缚在BIS的新法规上。

Ken Glueck表示，UVEU计划与FedRAMP High（以及一系列 NIST 标准）挂钩，这是美国政府定义的信息和物理安全要求集合，“用于说明政府在云计算环境中最敏感、未分类的数据…… ”——而不是商业行业数据。

而FedRAMP High要求每年进行第三方审计、特定人员配备和访问控制，并包括数据主权要求，要求美国地点存储美国政府数据。但问题在于在美国境外（甚至对于美国境内绝大多数数据中心而言），现有的数千个商业数据中心没有理由满足这些要求，而它们目前并没有满足这些要求。UVEU流程将从根本上改变全球数据中心部署的经济性。

同时，《出口管制框架》主要问题在于，过去二十年来，全球商业云一直在持续、全球化地建设，已经进行了大规模投资，已经做出了客户承诺。这些商业云的位置决策由电力和带宽等基础设施来决定的，但IFR新规没有解答这些关键问题，甚至没有被考虑。

“该规则如何协调在美国政府事先许可下部署在世界各地的主权云？那些在自己的数据中心部署云的受监管客户（如银行）呢？国家医疗保健系统呢？技术更新是否计入国家上限？由其他人共同定位和管理的数据中心呢？现有的数据中心是否都必须满足美国政府为中心的UVEU FedRAMP High要求？” Ken Glueck对IFR新规提出一系列的质疑。

根据美国观察家研究基金会（ORF）发布的《人工智能治理路线图：G20集团的国家战略及经验教训》报告，人工智能（Al）不仅是技术现象，更是重塑21世纪全球动态演变的催化剂，已成为全球领导力争夺的关键领域。该报告同时指出，在全球范围内，美国的人工智能发展规模与发展水平遥遥领先。

全球AI能力发展情况。Y轴表示绝对的人工智能能力（发展规模），X轴表示相对强度（以全球人工智能指数为衡量指标）。图片来源：《人工智能治理路线图：G20集团的国家战略及经验教训》

Ken Glueck也指出，半个多世纪以来，美国两党一致认为，实现美国技术领先地位的最佳方式是对技术进行轻触式监管。因此，美国公司一直引领着每一代技术，从个人电脑到互联网、移动设备、云计算，再到现在的人工智能。但随着IFR即将实施，美国AI芯片企业将受到严重影响，甚至扼杀美国未来人工智能的优势。

Ken Glueck认为，美国2800亿美元的芯片法案所取得的成就，将被出口管制框架夺走，“因为在一项IFR中，它成功地将美国公司的全球芯片市场缩小了80%，并将其交给了中国。”

Ken Glueck甚至认为，目前的IFR新规草案更应该称之为“促进阿里巴巴、华为、腾讯和中芯国际发展的出口管制框架”。